Систематизация правовой информации (Под ред. Баранов П.П., 2006)

Главная

Новости

Библиотека

Исследования

Законодательство

Консалтинг

Бизнес-форумы

Контакты

Библиотека

11.1. Систематизация правовой информации

К правовой информации относятся, прежде всего, правовые акты, а также вся информация, которая связана с правом. Например, материалы подготовки законопроектов и других нормативно-правовых актов, материалы их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.

Правовая информация – это массив правовых актов и тесно связанных с ними справочных, нормативно-технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.

Правовую информацию, в зависимости от того, кто является ее «автором» (т.е. от кого она исходит), и на что она направлена, можно разделить на три группы: официальная, неофициальная и информация индивидуально-правового характера (см. рис.).

1. Официальная правовая информация – это информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений. Она делится на нормативно-правовую и иную официальную правовую информацию.

Нормативно-правовая информация – это совокупность нормативно-правовых актов во всем их многообразии.

Природу нормативно-правового акта характеризует, прежде всего, такой его признак, как государственность: государство, его органы устанавливают обязательные для всех правила поведения и обеспечивают их выполнение. Наличие в актах нормативных предписаний является хотя и не безусловным, но одним из характерных признаков нормативности. Для облегчения отграничения нормативных актов от индивидуальных нужно выделить внешние признаки нормативности предписаний: 1) неконкретность адресата (т.е. акт регулирует поведение неопределенного круга лиц); 2) возможность неоднократного применения предписания.

На практике при определении нормативности актов следует иметь в виду, что указанные признаки являются лишь внешними признаками нормативности, что главный признак - правотворческое значение акта, его направленность на установление, изменение или отмену норм права.

Иная официальная правовая информация включает официальные правовые акты, не носящие нормативный характер.

Акты общего характера создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но эти акты исчерпываются однократным исполнением. Например, решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т.п.

Акты официального разъяснения действующих норм – это акты толкования Конституции РФ Конституционным судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного суда РФ, Пленума Высшего арбитражного Суда РФ.

Правоприменительные акты – это индивидуально-правовые акты, принимаемые органами законодательной, исполнительной власти, судебными, прокурорскими органами. В отличие от нормативного акта они относятся не к любому лицу, органу, организации, а к определенному, конкретному субъекту правоотношения. Например, судебный приговор, решение о назначении пенсии, Указ Президента РФ о назначении на должность министра и т.п.

2. Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридиеское значение, отличается от официальной правовой информации тем, что исходит не от полномочных государственных органов, а от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий: граждан, организаций и т.п.

Акты, в которых содержится такая информация, носят индивидуально-правовой характер и направлены на создание, изменение или прекращение правоотношений. Например, договор поставки заключается между двумя конкретными организациями, влечет определенные юридические последствия – устанавливает права и обязанности сторон договора, прекращается после исполнения условий договора.

Рис. Классификация правовой информации

3. Неофициальная правовая информация – это материалы и сведения о законодательстве и практике его применения. Она отличается от официальной правовой информации и информации индивидуально-правового характера тем, что не влечет правовых последствий.

Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей юридические последствия, имеет, тем не менее, важное значение для эффективной реализации норм права.

Все рассмотренные виды правовой информации составляют в своей совокупности правовой информационный фонд.

Правовой информационный фонд, содержащий столь обширные и разнообразные сведения, может быть необходим органу, основной функцией которого является снабжение правовой информацией широкого круга других государственных органов и организаций. Однако органа с такими функциями в стране сейчас нет и, следовательно, не существует сосредоточенного в одном месте правового информационного фонда, содержащего все перечисленные выше сведения.

Каждый орган или организация аккумулируют у себя только ту информацию, которая необходима либо непосредственно для нужд данного органа или организации, либо также и для организаций их системы. Иными словами, каждый орган (организация), имеющий свой правовой информационный фонд, одновременно является и информатором, и потребителем информации.

Поскольку нормативно-правовые акты играют главную роль в осуществлении всех основных форм государственной деятельности, то информационный фонд, содержание которого составляют нормативно-правовые акты, называется основным (нормативным) информационным фондом.

Для любой правовой информации, кроме информации о нормативно-правовых актах, характерно то, что она может быть использована лишь в сочетании со сведениями, содержащимися в основном (нормативном) фонде, так как только в этом случае она может быть правильно оценена и использована. Эти свойства определяют дополнительный характер такой информации, не меняющийся в зависимости от того, необходимы ли эти сведения всем органам и организациям, части из них либо только одному или одной. Правовой фонд, содержащий такую информацию, называется дополнительным информационным фондом.

Необходимым условием информационного фонда является его полнота. Вся та информация, необходимость которой вызывается правовым положением и функциями формирующего фонд органа, должна содержаться в правовом информационном фонде. Особенно строго это правило должно соблюдаться при формировании основного (нормативного) информационного фонда.

Правовой информационный фонд имеет свойство постоянно разрастаться. Так, например, за последние два года в РФ только в области предпринимательского права вышло более 200 нормативных актов. Это дает основание полагать, что назрела серьезная необходимость в систематизации всей правовой информации, и, в частности, законодательства.

Наличие множества устаревших нормативно-правовых актов, не согласующихся с вновь принимаемыми законами, нарушает целостность законодательства. Остро ощущается необходимость в проведении ревизии всего законодательного массива, расчистке его от устаревших норм, противоречий, которые отрицательно сказываются на практике. Анализ судебной практики последних лет свидетельствует о том, что ошибки в деятельности судов зачастую связаны с коллизиями в самом законодательстве, со слабой оперативностью правотворческой деятельности по внесению в него необходимых изменений.

В систематизации законодательства нуждаются не только акты, которые были приняты давно, и действие которых сохраняется в наше время. Потребность в упорядочении испытывает и новое законодательство, тем более что число актов, в него входящих, значительно увеличилось. Так, было подсчитано, что каждый месяц, не считая парламентских каникул, принимается в среднем до 180 актов.

Примечательно то, что новое законодательство очень часто несогласованно и противоречиво. Такая несогласованность наблюдается между некоторыми кодифицированными актами, особенно если законодатель не вносит сразу изменения во все акты, регламентирующие тот или иной вид правоотношения. Зачастую встречаются несоответствия подзаконных актов законам, что не может быть оправдано никакими дополнительными полномочиями или чрезвычайной ситуацией. К сожалению, причиной такого противоречия в наших условиях стало явное соперничество законодательной и исполнительной власти.

Значение научно обоснованной систематизации правовой информации трудно переоценить. Она позволяет правотворческому органу в сравнительно короткий промежуток времени обозреть весь массив действующего законодательства. Имея дело с систематизированной правовой информацией, законодатель гораздо успешнее и с меньшей затратой сил и времени может выявлять несогласованности, противоречия, пробелы правового регулирования и принимать меры к их устранению.

Кроме того, систематизация необходима в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности. Логически последовательное и компактное изложение правовой информации облегчает поиск нужной формы и уяснение ее смысла.

И, наконец, систематизация необходима для улучшения правового воспитания граждан, повышения правовой культуры. Делая законодательство более доступным широким слоям населения, она предоставляет им реальную возможность узнать из первоисточника, в чем заключаются требования государства.

Систематизация может быть направлена, во-первых, на достижение внутреннего единства юридических норм, т.е. на устранение коллизий и пробелов. В этом случае мы имеем дело с внутренней систематизацией законодательства. Во-вторых, она может иметь целью упорядочение правового материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, т.е. классификацию, облегчающую поиск необходимых нормативных актов. В этом случае мы получаем внешнюю систематизацию. Под классификацией понимается распределение объектов, изучаемых какой-либо наукой, по классам (разрядам, группам и т.д.) согласно определенным признакам, присущим одним объектам и отсутствующим у других.

Прежде чем начинать производить мероприятия по систематизации, необходимо четко уяснить: 1) что подвергается систематизации; 2) какие действия при этом необходимо совершать, какие способы и приемы систематизации необходимо применить; 3) какие принципы лежат в основе систематизации.

Четкое определение объекта систематизации неразрывно связано с познанием системы законодательства в целом либо ее составных частей. В результате такого познания устанавливается модель системы, к практическому воплощению которой законодатель будет стремиться. К научным принципам построения такой модели системы законодательства следует отнести: 1) принцип выделения объекта исследования (целого или части; в настоящее время более возможным представляется построение множества моделей, так как объем законодательства чрезвычайно велик); 2) принцип выделения исходного минимума элементов, позволяющих получить более полное описание системы законодательства (либо ее частей); 3) принцип последовательного вывода и описания множества актов, т.е. через предыдущее множество в порядке иерархии; 4) принцип непротиворечивости самой модели.

После установления того, что нужно создать, определяется модель совершаемых действий по приведению законодательства в систему. На практике такая модель, как правило, предполагает создание общего плана систематизации и рабочего плана каждой отраслевой кодификации.

Следующим важным шагом на пути систематизации законодательства является определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Осуществление этой операции тесным образом связано с таким принципом систематизации законодательства, как обозримость всего множества нормативно-правовых актов, без которой невозможна полнота охвата систематизируемого законодательства. Разрешить подобного рода задачу нелегко, поскольку объем законодательства сейчас настолько велик, что вряд ли кто-нибудь определит точную цифру ныне действующих нормативно-правовых актов.

Объединение нормативно-правового материала - следующий этап систематизации законодательства. На данной стадии необходимо учитывать следующее. Во-первых, при объединении нормативно-правового материала должна соблюдаться логическая последовательность каждого множества нормативно-правовых актов, будь то отрасль или институт законодательства. Во-вторых, учету должна подлежать и историческая преемственность отраслей законодательства. Особенно это необходимо тогда, когда на базе каких-то отраслей формируется новая отрасль законодательства. Например, природоохранное законодательство, воспроизводящее нормы земельного, водного, лесного законодательства, должно проводить сложившиеся “традиции” данных отраслей, “опыт” их систематизации. В-третьих, осуществляя отраслевую кодификацию, нельзя в целостные отраслевые акты включать, объединять целые институты другой отрасли законодательства. В-четвертых, при объединении нормативно-правового материала необходимо учитывать совместимость тех или иных групп актов по методу регулирования. В-пятых, единство нормативно-правовых актов во многом определяется единством тех принципов, которые лежат в основе той или иной группы актов. Поэтому очень важно не допускать их противоречия друг другу.

После проведения работы по объединению нормативных актов, составления учетно-регистрационной карточки проводится ревизия законодательства. Она позволяет забыть об основной исторической связи между ныне действующими актами и теми, которые были в прошлом, но фактически отменены или заменены другими.

В заключение встает вопрос о схеме сборника или кодифицированного акта. В отношении последнего она определяется внутриотраслевой систематикой законодательства. После определения схемы устанавливается название акта.

Рост количества и объемов нормативных актов в РФ - объективный процесс, с которым следует считаться. Ориентироваться в этом огромном материале без должной его систематизации затруднительно даже для высококвалифицированных юристов, не говоря уже о работниках государственного аппарата, а тем более о гражданах.

Подобное положение свидетельствует о том, что юридические службы и хозяйственные руководители не в состоянии отыскать необходимую им правовую информацию, прежде всего в силу запутанности и слабой организованности последней, в силу отсутствия многоаспектной и достаточно глубокой классификации хотя бы только законодательства. Поэтому остановимся более подробно на теоретических и практических аспектах организации массивов правовой информации, не касаясь проблем внутренней систематизации.

Важным, но, разумеется, не единственным направлением в решении проблем, возникающих при пользовании резко увеличивающейся информацией, в том числе заключенной в нормативных актах, является “сжатие” информации, т.е. запись большого количества информации на соответствующих носителях. Это осуществляется как путем преобразования формы представления информации, так и путем повышения емкости носителей информации. Примером первого способа могут служить аннотирование и реферирование информации. Микрофильмирование, запись информации на магнитные диски ЭВМ - второй путь сжатия информации. При этом “сжатие” можно осуществлять посредством записи как полного текста документа, так и его поисковых образов (в информационно-поисковых системах). Разумеется “сжатие” информации, заключенной в нормативных актах, отличается спецификой. Здесь менее всего пригодны реферирование и аннотирование. Однако другие способы вполне приемлемы. Следует подчеркнуть, что систематизация, кодификация законодательства, несомненно, являются одним из традиционных приемов “сжатия” правовой информации.

В любом случае “сжатие” правовой информации предполагает ее упорядочение, дает возможность более эффективно осуществить ее поиск, помогает обеспечить своевременность, полноту, точность выдачи информации.

Теория систематизации правового материала представляет собой научную основу организации физических массивов правовой информации и обеспечения ею потребностей и нужд системы государственного и хозяйственного управления. Существенное улучшение работы с правовой информацией, налаживание высокоэффективной справочно-информационной службы - весьма актуальная задача.

Объемы правовой информации увеличиваются практически с каждым днем. Возрастает число потребителей, нуждающихся в ее получении. Работники органов государственного и хозяйственного управления, правоохранительных органов, арбитража, юридических служб предприятий, учреждений и организаций все больше времени тратят на поиск и обработку информации, на подготовку исходного материала, оставляя все меньше времени на собственно творческий труд. А это свидетельствует о том, что служба правовой информации как одно из звеньев организационной и функциональной структур системы управления не соответствует потребностям сегодняшнего дня. Необходимость создания общегосударственной правовой информационно-справочной службы вызывается насущными задачами совершенствования системы управления обществом, улучшения законодательства и правоприменительной практики, укрепления законности и правопорядка.

Физической базой подобной справочной службы в области права является информационный фонд, создаваемый в процессе учета и научно обоснованной организации массивов правовой информации.

Служба правовой информации начинается со сбора и хранения правовой документации объекта информации, прежде всего, нормативно-правовых актов, правоприменительных актов органов государственной власти и управления, актов судебных и прокурорских органов, арбитражных решений. Одна из важнейших научных и практических проблем - организация учета этих материалов, и, прежде всего, законов и подзаконных нормативно-правовых актов, составляющих основной информационный фонд.

Учет нормативно-правовых актов - понятие собирательное. Оно охватывает деятельность государственных органов по сбору сведений не только о вновь изданных актах, но и обо всех происходящих в них изменениях. Для организации такого учета государственные органы создают специальные структурные подразделения, используют различные формы и методы сбора и обработки нормативно-правового материала. Разные по содержанию, все они имеют общее назначение - дать государственному аппарату максимально точные и исчерпывающие сведения о состоянии законодательства в целом, в отдельной отрасли, по отдельной проблеме.

Научно налаженный учет нормативно-правовых актов является основой службы правовой информации. На базе постоянного научно организованного учета нормативно-правовых актов составляются заключения и справки по действующему законодательству, обнаруживаются пробелы в праве, готовятся предложения об издании новых актов и отмене актов, потерявших свою силу. Такой учет необходим для кодификации законодательства, составления хронологических и систематических собраний законодательства, различных инкорпорированных сборников правовых актов.

Правильно организованный учет нормативно-правовых актов необходим и для успешного применения права в повседневной практической деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан. Особое значение имеет хорошо поставленный учет законодательства для деятельности органов правосудия и прокурорского надзора. Важную роль играет налаженный учет нормативно-правовых актов также и в процессе осуществления справочной работы по законодательству.

Оглавление

Материал предоставлен сайтом NetPrava.ru (Правовой портал).

11. Правовые основы защиты информации и государственной тайны

11.1. Систематизация правовой информации