В.Т. Батычко
Земельное право в вопросах и ответах Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2007.
13. Право государственной и муниципальной собственности на землю
Государственная
собственность на землю имеет сложный состав. Согласно ст. 214 ГК РФ
государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество,
принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная
собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ
- республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной
области, автономным округам (собственность субъекта РФ).
От имени
Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы
государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов.
В случаях и в
порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и
постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их
специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы,
органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК
РФ).
Российская
Федерация и её субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными
участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и
пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в
государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование,
пожизненное наследуемое владение и в аренду.
Государство (в
лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может
выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти,
устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего
государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в
ст. 9 - 10 ЗК РФ, и в качестве собственника земельных участков - в последнем
случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие
собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении
сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных
началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
В Советском
Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на
землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на
собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. С
образованием независимого государства - Российской Федерации входящие в его
состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города
Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом
государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения
государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее
субъектами. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 24.12.1993)[40] не
затрагивало вопросов разграничения земли. Впервые Указом Президента РФ от
16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»[41] были
выделены федеральные земли.
Наконец,
процедура проведения разграничения государственной собственности на землю
установлена ФЗ о разграничении собственности на землю. В соответствии с ним
право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права
собственности на земельные участки. Основание государственной регистрации права
собственности - акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных
участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований возникает право собственности при разграничении
государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу
судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной
собственности на землю.
Для того
чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового
учета земель. В отдельных случаях возможно и возникновение спорных вопросов.
Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю
займет достаточно длительное время. В связи с этим ФЗ о введении в действие ЗК
РФ (п. 10 ст. 3) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности
на землю государственная регистрация права государственной собственности на
землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной
собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения
государственной собственности на землю осуществляется органами местного
самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не
предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения
государственной собственности на землю определен Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 07.08.2002 № 576 утверждены Правила
распоряжения земельными участками, находящимися в государственной
собственности, до разграничения государственной собственности на землю (в ред.
от 21.11.2003 № 705)[42].
Установленный
ФЗ о разграничении собственности на землю порядок проведения разграничения
государственной собственности на землю таков:
1) специально
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным
отношениям (в настоящее время это Роснедвижимость) совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных
участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований возникает право собственности;
2) подготовленные
и согласованные с органами государственной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления перечни земельных участков, на которые, соответственно,
у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает
право собственности, утверждаются Правительством РФ;
3) сведения
о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые,
соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного
земельного кадастра.
Целый ряд
таких перечней к настоящему времени уже утвержден. Например, распоряжением
Правительства РФ от 14.02.2003 № 201-р утверждены перечни земельных участков,
расположенных на территориях Пензенской и Тамбовской областей, на которые у
Российской Федерации возникает право собственности[43].
Правила
подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает
право собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 №
140 (в ред. от 03.10.2002)[44].
В соответствии с ними перечни земельных участков подготавливаются по каждому
муниципальному образованию отдельно по собственности Российской Федерации,
собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований. В
отдельные перечни земельных участков включаются:
1) земельные
участки, расположенные на территории двух и более субъектов РФ;
2) земельные
участки, расположенные на территории одного субъекта РФ, если на них возникает
право собственности другого субъекта РФ;
3) земельные
участки, расположенные в границах двух и более муниципальных образований;
4) земельные
участки, расположенные в границах одного муниципального образования, если на
них возникает право собственности другого муниципального образования.
На каждый
земельный участок, включаемый в перечень, формируется дело, содержащее
документы, подтверждающие обоснованность внесения земельного участка в этот
перечень, и при наличии - кадастровый план земельного участка.
Споры между
Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по перечням
оспариваемых земельных участков разрешаются с использованием согласительных
процедур. В этих целях Роснедвижимостью или ее территориальными органами
создаются согласительные комиссии, в состав которых входят уполномоченные
представители Роснедвижимости, заинтересованных органов государственной власти
РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления. Согласительная комиссия рассматривает разногласия в течение 1
месяца со дня образования. По результатам работы согласительная комиссия
принимает решение о включении земельного участка в согласованный сторонами
перечень земельных участков или о передаче спора в суд.
Пункт 1
статьи 17 ЗК РФ почти совпадает с п. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 19, посвященных праву
собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом,
ЗК РФ выделяет три способа возникновения права государственной и муниципальной
собственности на землю:
1) специальное
указание в федеральном законе на принадлежность земельных участков. Например,
Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»[45] в ст. 13
установил, что исключительно к федеральной собственности относится
государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные
участки и части акваторий;
2) акты
Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые,
соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований возникает право собственности при разграничении государственной
собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по
спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю - в
соответствии с ФЗ о разграничении собственности на землю (см. коммент. к ст. 16
ЗК);
3) приобретение
Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных
участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ,
муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по
другим гражданско-правовым основаниям. В государственную или муниципальную
собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для
государственных (муниципальных) нужд (ст. 49 ЗК РФ), конфискованные в порядке
ст. 50 ЗК РФ, реквизированные (ст. 51 ЗК РФ). Государственной собственностью
становятся земли, национализированные в установленном порядке (ст. 235 ГК РФ),
муниципальной собственностью - бесхозяйные земельные участки (ст. 225 ГК РФ).
Кроме того, в
государственной, муниципальной собственности могут находиться не
предоставленные в частную собственность участки из земель, специально указанных
в ЗК РФ либо ФЗ о разграничении собственности на землю.
В отношении
федеральной собственности на такие земельные участки комментируемая статья дает
отсылку к ФЗ о разграничении собственности на землю, который в ст. 3 указывает,
что в федеральной собственности могут находиться участки земель:
1) лесного
фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, водного
фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности,
обороны и безопасности;
2)
сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического
обеспечения, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и
историко-культурного назначения; водного фонда:
а) если на
этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в
федеральной собственности;
б) если эти
земельные участки предоставлены органу государственной власти РФ, его
территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию,
государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы
органами государственной власти РФ;
в) если на
этих находящихся в государственной собственности земельных участках
располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его
приватизации в собственности Российской Федерации;
г) если под
поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального
значения;
3) земель
запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в
федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество,
находившееся до его приватизации в собственности РФ.
Равноправными
субъектами РФ в соответствии с Конституцией считаются республики, края,
области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная
область и автономные округа.
Выделение
собственности на землю субъектов РФ в процессе разграничения государственной
собственности имеет особое значение. Как уже отмечалось, в советском
государстве собственность союзных республик на землю не признавалась. После
создания независимого Российского государства в Федеративном договоре от
31.03.1992[46],
наоборот, признавалось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир
являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории
соответствующих республик, а по взаимной договоренности федеральных органов
государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе
Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов.
Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю и
состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности Российской Федерации,
расположены на территориях субъектов РФ. Поэтому до последнего времени
необходимой четкости в вопросе о том, какие земли принадлежат субъектам РФ, не
было.
Следует
обратить внимание, что п. 2 статьи 18 ЗК РФ устанавливает перечень земель,
участки которых могут находиться в собственности субъектов РФ, если они не
предоставлены в частную собственность, в отличие от п. 2 ст. 17 и ст. 19,
которые в отношении, соответственно, федеральной и муниципальной собственности
делают отсылку к ФЗ о разграничении собственности на землю. В результате
возникли некоторые расхождения текста рассматриваемой статьи и соответствующей
статьи указанного ФЗ. Действует в данном случае норма ЗК РФ.
Необходимо
отметить, что исключение из общего порядка установлено для двух субъектов РФ:
городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. ФЗ о разграничении
собственности на землю установил, что он применяется в этих субъектах РФ с
учетом особенностей, установленных другими федеральными законами. Этот же ФЗ
предусматривает, что в Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства
городского хозяйства установлен особый порядок: на них распространяются
основания внесения земельных участков, на которые у них возникает право
собственности, установленные и для субъектов РФ, и для муниципальных
образований. Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 19 ЗК РФ: при
разграничении собственности на землю в Москве и Санкт-Петербурге земельные
участки в муниципальную собственность не передаются, эти субъекты РФ передают
принадлежащие им земли в собственность муниципальных образований на основании
принимаемых ими самими законов.
Муниципальная
собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной
собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности
городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов
(уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных
образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (Федеральный закон
от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003))[47].
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских
поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны,
земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах
муниципального образования независимо от форм собственности и целевого
назначения.
От имени
муниципального образования права собственника осуществляют органы местного
самоуправления (в случаях, установленных законом, иные лица по специальному
поручению органов местного самоуправления).
Местное
самоуправление в Российской Федерации создано для обеспечения самостоятельного
решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и
распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения
(ст. 132 Конституции РФ).
Следует
отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки,
признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в
соответствии с ними законами субъекта РФ. Что касается гражданско-правовых
оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то, в
отличие от государственной собственности, она может возникать также на
бесхозяйные земельные участки, от которых отказались собственники, в порядке
ст. 225 ГК РФ.
В городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установлены особые основания
возникновения муниципальной собственности на земельные участки. Поскольку при
разграничении государственной собственности на землю в этих субъектах РФ
земельные участки в муниципальную собственность не передаются, остаются два из
названных в п. 1 статьи 19 ЗК РФ основания: признание федеральным законом
земельного участка находящимся в муниципальной собственности и приобретение
земельного участка муниципальным образованием по основаниям, установленным
гражданским законодательством. Считается, что оба указанных основания
распространяются и на случаи возникновения муниципальной собственности в Москве
и Санкт-Петербурге. Хотя в п. 4 статьи 19 ЗК РФ и сказано, что право
муниципальной собственности на земельные участки здесь возникает при передаче
участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга, но нет указания на то, что
она возникает только в этом случае.
Земельные
участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут быть предоставлены
гражданам и юридическим лицам в аренду, гражданам в пожизненное наследуемое
владение, органам местного самоуправления и созданным ими некоммерческим
организациям, муниципальным учреждениям и муниципальным унитарным предприятиям
- в пользование.
В
муниципальной собственности могут находиться также не предоставленные в частную
собственность участки земель, перечисленных в ст. 5 ФЗ о разграничении
собственности на землю. Это земли:
-
особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда,
занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной
собственности;
-
сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного
назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;
-
водного фонда, если на них располагается недвижимое имущество,
находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением
приватизированного недвижимого имущества, находившегося до приватизации в
собственности РФ или ее субъектов; если они предоставлены гражданину,
коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также
муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой
некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления
(за исключением земельных участков, указанных в ст. 3 и ст. 4 ФЗ о
разграничении собственности на землю); под поверхностью этих земельных участков
находятся участки недр местного значения;
-
земли запаса в границах муниципальных образований, если на них не
располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной
собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его
приватизации в государственной собственности.
При
разграничении государственной собственности на землю в собственность того или
иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого
образования. Однако муниципальное образование может приобрести, например
купить, земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального
образования. Точно так же субъект РФ или непосредственно Российская Федерация
могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой
участок, в том числе и находящийся за пределами его границ. Что касается Москвы
и Санкт-Петербурга, поскольку передача земельных участков в муниципальную
собственность регулируется их собственными законами, то, очевидно, может быть
ими предусмотрена и возмездная передача земельных участков.
[40] ВСНД и ВС РФ. 1992. № 3. Ст. 89; №
22. Ст. 1185; 1993. № 6. Ст. 19; № 32. Ст. 1261.
[41] САПП ЗФ. 1993. № 51. Ст. 4932.
Утратил силу согласно Указу Президента РФ от 25.02.2003 № 250 (СЗ РФ. 2003. №
9. Ст. 851).
[42] СЗ РФ. 2002. № 32. Ст. 3189; 2003. №
48. Ст. 4677.
[43]
СЗ РФ. 2003. № 8. Ст. 786.
[44] СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 1001; № 41.
Ст. 3983.
[45] СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
[46] См.: Федеративный договор: Документы.
Комментарий. М.: Республика, 1994.
[47] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №
17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002.
№ 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855. Утратил силу с 1 января 2006 г. на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822). В
настоящее время действует в части, не противоречащей положениям гл. 12
указанного Закона.
Материал предоставлен сайтом NetPrava.ru (Правовой портал).
Похожие материалы:
Право выбора супругами фамилии
Право бывшего супруга на
получение алиментов после расторжения брака - Семейный кодекс
Право бассейнового органа государственного управления
на внутреннем водном транспорте на полное возмещение понесенных им расходов
Право государственной собственности
Право держателя документа предъявить иск о
неосновательном приобретении или сбережении имущества - Гражданский процессуальный кодекс
Право доступа
|