К.С. Идиатуллина
Система государственного управления
Учебное пособие. - Казань: Казан.гос.технол.ун-т, 2006. -164 с.

Глава 3. Государственное управление в зарубежных странах

3.1. Форма государственного устройства

Различают три элемента формы государства: форму правления, форму государственного (территориально- политического) устройства и политический (государственный) режим. Под формой государственного (территориально- политического) устройства понимаются внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов. Различают две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство - это единое, цельное, слитное государство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью.

Федеративное государство - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической самостоятельностью.

От федерации как формы территориально- политического устройства государства следует отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств, хотя в ней бывают и элементы конституционно-правовых отношений. Такие элементы в настоящее время имеют также некоторые союзы и сообщества государств (Европейский союз).

Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию гражданственности. Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно проживающих групп населения с какими-то особенностями (этническими, бытовыми и т.д.), нет территорий, отличающихся своей спецификой, то форма простого унитарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное унитарное государство с автономией.

В современных условиях под автономией понимается учет национальных (этнических), культурных, исторических, географических и иных особенностей в государственном строительстве. Такие особенности могут быть учтены по-разному: либо путем выделения особых территорий, которым предоставляется специфический режим по управлению вопросами местного значения, либо путем создания особых общественных объединений различных этнических групп и создания ими своих органов. В первом случае, когда учитываются особенности компактно проживающих групп населения, создается территориальная автономия.

Во втором случае автономия является культурно- национальной (национально-культурной). Она не связана обособлением, созданные этносом объединения или органы могут иметь представительство при центральных органах государства (обычно при правительстве) с консультативными, совещательными полномочиями. Органы той или иной автономии представляют и защищают интересы этноса, занимаются вопросами охраны и развития национальной культуры, прессы, языка.

Общегосударственные органы, осуществляющие управление всей территорией, называются центральными органами государства. Они имеют особую структуру, полномочия, издают правовые акты, применяют свойственные им методы управления. К числу центральных органов государственной власти и управления относятся парламент, глава государства (монарх или президент), правительство, министерства и ведомства, верховный суд, конституционный суд (совет), органы судейского управления, прокуратура, генеральные контролеры, парламентские комиссары и др. Их резиденции находятся, как правило, в столице государства.

В автономиях создаются избираемые собраниями народных представителей местные народные правительства (органы типа исполнительных комитетов). Органы автономий вправе осуществлять хозяйствование с учетом местных условий, пользуются преимуществами в разработке и использовании местных природных ресурсов, ведают делами образования, культуры, науки, имеют право на внешнеэкономическую деятельность.

В современном мире существуют около 20 федераций. Любая федерация - это сложное государство, состоящее из государств-членов или государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус. Субъекты федерации обладают известной политической самостоятельностью. Они называются по-разному: штаты, эмираты, провинции, кантоны и т.д. Существует несколько разновидностей федеративных государств: федерации на основе союза и на основе автономии составных частей; федерации, основанные на национально-территориальном признаке, и иные (территориальные) федерации; федерации симметричные и асимметричные и т.д. Органами общегосударственного управления в федерации являются федеральные органы государственной власти и управления. Это парламент, глава государства, правительство, министерства и ведомства, федеральные суды, органы судейского управления, прокуратура и др.

Для субъектов федераций характерны некоторые общие признаки. Во-первых, они имеют собственные местные парламенты и собственные правительства (администрации), формируемые обычно парламентами. (Лишь в ОАЕ эмираты не имеют парламентов, законы принимают эмиры. Наследственные эмиры сосредотачивают в своих руках также функции правительства.) Во-вторых, субъекты федераций имеют право собственного законодательства. В-третьих, в федеральных конституциях всегда проводится размежевание предметов ведения (полномочий) федерации и ее субъектов. В-4-х, для федераций характерно особое представительство субъектов в парламенте. В двухпалатном парламенте одна из палат формируется по признаку представительства субъектов федерации и призвана отражать и защищать их специфические интересы. Такое представительство может быть равным по численности членов палаты от каждого субъекта (США) или неравным (Индия), представители субъектов могут избираться прямыми (Бразилия) или косвенными выборами (Индия), назначаться (Германия). Конституции есть у всех штатов США, Бразилии, но их нет, например, у штатов Индии, провинций Пакистана.

Существуют различные способы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов. Первый способ предполагает закрепление в конституции исключительной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в этот перечень, относятся к исключительному ведению субъектов федерации. Второй способ- установление двух исключительных сфер: предметов ведения федерации и предметов ведения ее субъектов (Канада, США, Швейцария и др.). Такой же порядок, но с определенными особенностями применяется в Бельгии, где к исключительной компетенции федерации относится оборона, безопасность, внешние сношения (однако при заключении международных соглашений по вопросам образования и культуры требуется согласие субъектов федерации), обеспечение порядка в стране. В ведении субъектов федерации находятся экономическое развитие регионов, энергетика, сельское хозяйство, общественный транспорт и др., они получают для своих нужд 40 % всех бюджетных средств. Абсолютно точно осуществить разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами по двухчленной схеме очень сложно. Всегда возникают проблемы на стыке полномочий. Они разрешаются Конституционным судом (Бельгия) или Верховным судом (США).

Третий способ - предметы ведения распределены по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов. Так распределены полномочия в конституции Индии 1949г., которая в специальном приложении к ней содержит три перечня вопросов: федеральная компетенция- 97 вопросов, совместная - 47, компетенция штатов - 66.

Четвертый способ - нет излишней детализации и содержится «открытый» перечень полномочий субъектов в виде остаточных полномочий (Нигерия, Пакистан, Россия). [21] В него входит все, что не вошло в исключительную компетенцию федерации и совместную компетенцию федерации и ее субъектов. Есть и другие способы.

Субъекты федерации в различных формах участвуют в решении общегосударственных вопросов. Основным органом для этого является верхняя палата парламента. Во многих странах практикуется регулярно созываемые совещания премьер-министра федерации и руководителей правительств ее субъектов (Австрия, Канада и др.). Министры также созывают совещания для выработки общей позиции по вопросам отраслевого управления.

Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего субъекты федерации в определенные рамки, с деятельностью федеральных исполнительных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения распространяется на всю страну, с ролью судов, принимающих обязательные для субъектов постановления. Особое значение имеет финансовый контроль. Многие субъекты федерации в значительной мере живут на дотации федерации и, естественно, следуют указаниям ее органов. Все вооруженные силы находятся в подчинении федерации (в США национальную гвардию штатов президент также может переподчинить федерации), основные силы полиции также находятся в ведении федеральных органов.

Среди чрезвычайных способов федерального контроля важнейшее значение имеет четыре: введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации, институт федерального вмешательства, президентское правление в субъекте федерации, приостановление собственного управления субъектов федерации.

Форма правления представляет собой тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государственной власти, правовой статус высших органов государства, принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов. Различают две основные формы правления - монархию и республику, притом каждая из этих форм имеет разновидности.

Монархия - это такая форма правления, где глава государства - монарх (именуемый в каждой стране по-разному - император, король, султан и т.п.) обладает особым юридическим статусом: его полномочия носят первичный, непроизводный от какой-либо другой власти в государстве характер, он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно.

Республиканская форма правления - самая распространенная в современном мире. Республика- это такая форма правления, где высшие органы государства (президент, парламент, правительство) являются выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно населением. В республике источником власти считается народное большинство. В современном мире существуют три основные разновидности республики: парламентская, смешанная или полупрезидентская и президентская.