К.С. Идиатуллина
Система государственного управления
Учебное пособие. - Казань: Казан.гос.технол.ун-т, 2006. -164 с.

Тема 6. Правительство РФ и система федеральных органов исполнительной власти

6.3. Система и структура федеральных органов исполнительной власти

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в 2004 г. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Все федеральные органы исполнительной власти подразделяются на подведомственные Президенту РФ и подведомственные Правительству РФ. Установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, общее руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, общее руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. В установленной сфере деятельности вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящися в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, и федерального агентства проект положения о федеральной службе и федеральным агентстве, предложения о предельной численности федеральной службы, федерального агентства и фонда оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты нормативных актов, относящихся к определенной сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб и федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и федеральных агентств руководителей территориальных органов федеральной службы и федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы и федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнении Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего контроль и координацию деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федеральное агентства.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия в четырех сферах: экономической, социально-культурной, административно-политической и внешнеполитической.

Создание, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом по предложению Председателя Правительства РФ. Общее число министерств и ведомств не является постоянным и зависит от политических и функциональных факторов. Положения федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждается Президентом РФ, а положение о других федеральных органов исполнительной власти – Правительством РФ. Назначаются на должность и освобождаются о должности:

·         федеральные министры – Президентом РФ по предложению Председателя Правительства;

·         заместители федеральных министров – Правительством РФ, если иное не установлено федеральными законами.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо установленном порядке.

Основные цели, функции и структура соответствующих министерств определяются Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента и Положениями о министерствах и ведомствах. Конкретные цели и задачи министерства на год, а также отчет о результатах работы за истекший период времени определяется коллегиями министерств.

В своей деятельности руководитель опирается на центральный аппарат. Структура федерального органа исполнительной власти является формой разделения и кооперации управленческой деятельности, устойчивой схемой распределения ее целей, задач и функций. В составе структурных подразделений можно выделить: руководство, функциональные подразделения и обслуживающие подразделения. Структура госоргана разрабатывается сверху вниз, от центра принятия решения (классическая теория организации). Вначале орган делится на широкие блоки подразделений по горизонтали в соответствии с важнейшими направлениями деятельности по реализации его стратегии. Затем устанавливаются соотношение полномочий различных должностей. При этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие организационные звенья, чтобы эффективно использовать специализацию и избежать перегрузки руководства. После чего определяются должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций и поручается их выполнение конкретным лицом.

В организационную структуру министерства, как правило, включаются: министр, его заместители, коллегия, департаменты и управления, комиссии. На более низком уровне управления находятся отделы, в которых заняты работники центрального аппарата. В состав отделов входят начальники отделов, их заместители, главные и ведущие специалисты, консультанты, специалисты 1 и 2 категорий. Первичным элементом в структуре организации является должность. Совокупность должностей, распределенная по подразделениям органа госуправления, есть штатное расписание, штаты. Оно является единственным основанием для комплектования государственного органа персональным составом. В министерстве или ведомстве все работники обычно делятся на три группы: основной персонал (руководители и служащие), вспомогательный персонал (секретари, бухгалтера и др.), работники охраны.

Министр осуществляет руководство министерством на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций. Руководитель федерального ведомства, исходя из его положения в системе государственного управления, выполняет двойную роль – политическую и административную. По своему статусу он является политическим чиновником. Основными задачами руководителей министерств и ведомств являются:

·         руководство формированием политики в своей сфере деятельности, за которую они несут персональную ответственность;

·         принятие административных решений;

·         подготовка официальных документов общего характера;

·         контроль за расходованием финансовых и иных средств;

·         организация эффективной работы центрального аппарата и распределение обязанностей между заместителями министра;

·         представительство организации во внешней среде.

В соответствии с Положением о министерстве, каждый министр имеет по два заместителя. Для более эффективной работы с законодательными органами власти и обеспечения участия министерства в подготовке законопроектов введена должность статс-секретаря министра.

Коллегии, разнообразные комиссии, созданные в установленном нормативном порядке, предназначены для коллективной разработки управленческих решений.

Министерства и ведомства могут иметь территориальные органы, подчиненные центральному аппарату. Их задачами являются: согласование действий и проводимой политики с региональными и местными органами власти, оказание населению соответствующих услуг, координация деятельности соответствующих государственных структур в определенной сфере. Фактически координацией деятельности территориальных органов в субъектах РФ занимаются федеральные инспекторы, и полномочные представители Президента РФ.