К.С. Идиатуллина
Система государственного управления
Учебное пособие. - Казань: Казан.гос.технол.ун-т, 2006. -164 с.

Глава 2. Развитие науки государственного управления

2.1. Эволюция управленческой мысли

Теория государственного управления охватывает принципы деятельности государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.

 В XIX в. изучение проблем государственного управления осуществлялось в рамках зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления (Германия, Италия, США). К науке государственного управления отошли проблемы организационной структуры администрации. Наука же административного права ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.

Начало процесса формирования теорий государственного управления восходит к последним десятилетиям XIX – началу ХХ вв. и тесно связано с началом дифференциации социальных и гуманитарных наук. Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М.Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. М.Вебер отмечал, что бюрократия является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития, который совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом.

Основоположником американской науки государственного управления («public administration») считают профессора В. Вильсона (1856-1924), ставшего впоследствии президентом США. Он писал: «Наука управления будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления».[13] Он сформулировал теорию административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.

В.Вильсон пришел к следующим выводам: 1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления является необходимой предпосылкой ее эффективности и ответственности; 2) для всех современных правительств характерно структурное сходство; 3) управление должно быть отделено от политики; 4) служащие должны быть профессионалами; 5) организационная иерархия является условием финансовой и административной эффективности; 6) необходимым условием модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия является наличие хорошей администрации. Вслед за В.Вильсоном пытался провести четкое различие между политиками и администраторами Ф.Дж.Гуднау. Он также был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Это прежде всего труды Дж.Муни и А.Рейли, Л.Галика и Л.Урвика, считающиеся классическими[14]. Они были обусловлены в основном бурным ростом государственных учреждений в США в период Нового курса Ф.Рузвельта. За ними последовали работы У.Бенниса и П.Слейтера, Г.Сейдмана.

Немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли идеи английского экономиста Дж.М.Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег»(1936). Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 1940 - 60-х годах создали концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль при этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Кейнсианцы разработали конкретные формы и методы государственной экономической политики, среди которых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста.

После второй мировой войны во Франции сформировалась социологическая школа, представители которой разработали и обосновали необходимость использования теорий и практики дирижизма, призванного обеспечить послевоенное восстановление экономики страны, ее модернизацию. В поисках путей и средств реализации этой политики представители социологической школы заявили об использовании принципа избирательности государственной политики для восстановления и развития прежде всего «привилегированных точек применения силы» (отрасли тяжелой промышленности, химии и т.п.), рассматриваемые как моторы, движущие силы экономического и социального прогресса. Главную задачу они видели в том, чтобы добиться структурной перестройки французской экономики, обеспечения конкурентоспособности французских товаров на мировом рынке. Однако со временем стало очевидным, что принципы дирижизма не отвечают интересам укрепившего свои позиции французского крупного капитала, снижают его конкурентоспособность на мировых рынках. [15] Развернувшиеся в этот период в США широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, отразились и на исследованиях в области государственного управления. Появляются два исследовательских и образовательных направления в теории административного управления, которые стали известны под названиями «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

Среди основателей классической или административной школы (1920-1950) назовем А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. [16] Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др. Для них было характерно признание тесной связи между теорией государственного управления и научным управлением частных предприятий. Особенно большой вклад был сделан французским исследователем А.Файолем, сформулировавшим «теорию администрации». Он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные им 14 принципов управления составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента». Файоль первым поставил вопрос об организации обучения менеджменту во Франции и создал Центр административных исследований.

Самые крупные авторитеты в развитии «школы человеческих отношений» (1920-1950), поведенческих наук (1950-е гг.- по настоящее время) - М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы. При этом почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственного управления. Наибольший вклад внесли американские социологи и политологи Т.Парсонс, П.Лазерсфельд, В. Томсон, Д.Истон, Г.Алмонд и др. Изучая механизмы государственного управления в рамках общества в целом, рассматриваемого в качестве системы, они концентрировали главное внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.

В основе ведущих направлений современной теории государственного управления лежат два методологических подхода - социально-инженерный и гуманитарный. Многочисленные модификации в рамках первого подхода объединены общей ориентацией на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистическое разрешение возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов их разрешения.

Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода считается американский исследователь Дж.Кейден. Для него характерен подход, органически сочетающий учет как чисто управленческих факторов и установок, так и культурно- исторических факторов и установок. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удовлетворенности клиентуры достигнутыми результатами и количеством издержек и дисфункций, порожденных её деятельностью.

В последние десятилетия в противовес социально-инженерному подходу наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрократические, антитехнократические позиции. Сторонники гуманитарного подхода считают, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Придавая решающее значение человеческому фактору, авторы, особенно европейские, разрабатывают широкий спектр проблем и аспектов реформирования государственного управления. Английские исследователи Дж.Гаррет и Р. Шелдон для совершенствования британского государственного аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширять гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях властных органов.

Своеобразная форма концепции человеческих отношений практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правительственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста.

Значительное место занимают исследования эффективности управления, проводимые на основе методологии научного управления, а также анализ организационных структур управления государственных органов в рамках науки администрирования. В американских работах существенное место отводится изучению конкретных ситуаций в управлении (метод «кейс стади»), в которых большое внимание уделяется социологической и психологической мотивации.

В последние десятилетия все чаще звучит определение «новый менеджеризм», означающего, что идеи менеджмента, возникшие по большей части в частном секторе, отодвинули на задний план концепции традиционного социального управления. Получили популярность идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

Кризис регулирующей функции государства в 70-80–е гг. прошлого столетия заставил теоретиков и практиков искать новые пути для повышения управляемости в сфере общественных дел. Можно выделить три основных теоретических модели: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства».[17] В работе Д.Осборна и Т. Гэблера «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;

2) в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их;

3) предоставлять услуги на основе конкуренции;

4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;

5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;

6) всемерно ориентироваться на потребителя;

7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату;

 8) предпочитать профилактику лечению;

9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;

10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

Авторы для описания данной модели управления используют термин «предпринимательское управление». Наиболее популярным термином является понятие «руководство», посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, которая пытается учитывать коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Теория восстанавливает связи между управлением и политикой. Рассматривается широкий спектр политических проблем. Концепция политических сетей в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики утверждает, что государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений, государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами. В противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход, предлагает новый тип управления – «руководство». Информационная революция в управлении предполагает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Основной рычаг сетевого управления - разделение процесса принятия решений, переход к системе гибкой специализации, способной быстро отвечать на новые запросы общества. Государственные организации из вертикальных структур превращаются в горизонтальные сетевые совокупности коллективов, каждый из которых представляет собой фактически завершенную организацию со своими целями, ценностями, мотивами и лидерами. Этот подход получил название неокорпоративизма в государственном управлении. Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте.

Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Во второй половине XIX- начале XX в. получила развитие так называемая государственная школа, направление, считающее государство и его деятельность основной движущей силой исторического прогресса. [18] В трудах видных юристов и историков С.М. Соловьева, К.Д.Кавелина, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, В.И. Сергиевича, В.О.Ключевского и П.Н Милюкова в качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах.

Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского, А.В.Лохвицкого, А.И.Васильчикова, А.С. Алексеева, В.М. Грибовского и др.

В предреволюционные году труды А.А.Богданова предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. В работе «Всеобщая организационная наука (тектология)» он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и не приняты научным сообществом.

В период социалистического строительства руководством страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идеи научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимающихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 30-х годов.

Исследования по административному праву были возобновлены в конце 1930-х гг. и в течение более 20 лет проблемы государственного управления изучались в рамках административного права. В СССР господствовала марксистская школа, базировавшаяся на классовом подходе и рассматривавшая государство в качестве орудия политической власти господствующего в обществе класса. Позднее значительное число ученых разделяло концепцию общенародного государства. Исследование проблем управления, но уже на новой основе возобновилось в начале 1960-х годов. В основном это были работы юристов (Б.П.Курашвили, И.Л.Бачило, Ю.А.Тихомиров, В.М.Лазарев, Г.В.Атаманчук и др.). Было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, технико- организационные и естественнонаучные аспекты управления. Государственное управление как область научных исследований стало быстро развиваться в нашей стране с начала 90-х гг. ХХ в.