К.С. Идиатуллина
Система государственного управления
Учебное пособие. - Казань: Казан.гос.технол.ун-т, 2006. -164 с.

Глава 13. Административная реформа в России

13.2. Этапы административной реформы

Можно выделить четыре основных стадии административной реформы в современной России: 1) 1990-1993 гг. – конфликт между советским принципом государственного управления, основанного на единстве власти, и принципом разделения властей; 2) 1993-1997 гг. – конституционная стадия и формирование базы для демократического государственного управления; 3) 1997-1999 гг.- включение некоторых элементов государственного менеджмента в систему российского государственного управления; 4) 2000- по настоящее время – стабилизация государственного управления и укрепление вертикали власти.[23] В рамках четвертой стадии можно выделить несколько этапов.

Обозначим основные признаки первой стадии административных реформ. Это - департизация и деидеологизация государственного управления. Десоветизация управления, т.е. начался процесс разделения законодательной и исполнительной власти. Также начинается переход от номенклатурного принципа рекрутирования государственных служащих к «бюрократическому», основанному скорее на знаниях и квалификации, чем на принадлежности к номенклатуре. В результате реформирования федерации произошла децентрализация государственного управления.

Вторая стадия административной реформы характеризуется правовым закреплением ряда тенденций предыдущего этапа, обращением внимания скорее на политическую сторону построения государства, чем на повышение эффективности деятельности системы государственного управления и государственной службы. Конституция РФ (1993 г.) закрепила принципы разделения властей и федерализма. Были приняты два базовых закона для административно-политического реформирования государства: «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (1995 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).

Третья стадия реформ больше связана с совершенствованием управления кадрами государственной службы, чем с общей структурной перестройкой системы государственного управления.

В Программе действий Президента России на 1997-2000 гг. «Человек. Семья. Общество. Государство» была дана общая идеология административной реформы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране» концепция преобразований в системе управления страной была дана в более концентрированном виде. Были определены цели административной реформы:

·         создание реальных механизмов ответственности государственной власти, прежде всего исполнительной перед народом;

·         радикальное повышение эффективности управления;

·         создание современной, ориентированной на интересы общества государственной службы;

·         ликвидация условий, способствующих коррупции;

·         завершение перехода к методам управления, отвечающим новым задачам, стоящим перед исполнительной властью.

Четвертая стадия административной реформы начинается с избрания в 2000 г. нового Президента РФ В.В.Путина. Новая политика была направлена на укрепление вертикальной власти в государстве, на создание новых механизмов связи центральных органов власти и других уровней власти и управления.

15 августа 2001 г. была утверждена Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации. В ней предполагалось уточнение, конкретизация и классификация органов исполнительной власти по характеру функций (политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, силовые, учетные, аналитические, кадровые и т.д.); деление функций на основные и инфраструктурные (обеспечивающие) и в связи с последним — на исключительно государственные и на полностью или частично делегируемые.

Перестройка структуры государственных органов должна была сопровождаться их внутренней рационализацией, в том числе переходом к модульному принципу построения, при котором основным структурным подразделением становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий. Предполагалось поэтапно внедрять новейшие методы управления производительностью, планирования деятельности и анализа ее результатов. Это позволяет объективно оценивать работу государственных органов, их подразделений и отдельных служащих при расширении прав руководителей в перераспределении средств между статьями, формировании штатного расписания и использовании фонда оплаты труда. По мере отработки методов планирования и оценки результативности будет обеспечиваться частичное замещение сметного финансирования расходов на государственное управление программно-целевым. Это должно способствовать развитию контрактных отношений, включая аутосорсинг многих видов деятельности, не имеющих политического характера.

Основные цели и задачи административной реформы были изложены в указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. и включали следующие направления: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; разделение функций по регулированию, контролю, оказанию услуг и управлению госимуществом; разграничение полномочий между центральными, региональными и местными органами исполнительной власти.

В 2005 году завершился первый этап административной реформы. На этом этапе была изменена структура органов исполнительной власти, оптимизирована сеть госучреждений, унитарных предприятий и проведен большой объем работы по устранению избыточных функций органов власти. Также разработан и принят целый ряд законов и постановлений правительства, ограничивающих вмешательство государства в экономическую жизнь предприятий.

Проведена работа по разграничению предметов ведения и полномочий органов власти всех уровней. Введен институт общественной экспертизы проектов решений: в начале 2005 г. создана Общественная палата РФ. Составной частью административных преобразований является реформа госслужбы.

Проведена реорганизация правительства: разграничение на «ведомства» и «учреждения» исполнительной власти; внутри «ведомств» разграничение по функциям:

- выработка стратегии – Министерство;

- реализация стратегии – Федеральное агентство;

- контроль – Федеральная служба.

Сделана попытка отказаться от формирования ведомств по отраслевому принципу, появились «функциональные» министерства, например, Министерство экономического развития и торговли, Министерство природных ресурсов и т.п.

Правительство утвердило общую концепцию реформы на 2005-2010 гг. Поставлена задача разработать и обеспечить финансирование федеральной целевой программы «Административная реформа», согласовав ее с государственными программами «Электронная Россия» и «Реформирование госслужбы РФ на 2003-2006 гг.».

Следующий этап запланирован на три года – с 2006 по 2008 г. Среди основных целей административной реформы на данном этапе – повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Особенности второго этапа АР – проведение более масштабных и глубоких преобразований, которые должны затронуть наряду с организационными аспектами принципы и механизмы функционирования госаппарата; перенос реформирования на региональный и местный уровни, соединение административной и бюджетной реформ.

Правительство РФ ставит следующие основные задачи по реализации административной реформы: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и гражданского общества.

Ответственность за реализацию административной реформы в РФ в 2006-2008 гг. возложена на правительственную комиссию по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.